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筑牢财政承受能力红线,切实防范PPP支付风险
时间:2018-03-26 10:15  来源:财政部PPP中心   作者:朱磊   点击:
    为了规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展,财政部于2015年4月发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“《指引》”)为各地全部PPP项目的总支付责任划定了不超过一般公共预算支出的10%红线。《指引》实施两年以来,给各级财政部门提供了管理PPP项目中政府支付责任的审查提供了政策抓手,在一定程度上防范了政府对PPP项目的支付风险。同时,我们也发现部分地区存在钻漏洞“合规”弱化财政承受力论证工作的行为。
    一是偏离财政收支实际,以用完限额为标准。
  《指引》第二十五条“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支付责任,占一般公共预算支出的比例应不超过10%”的规定确立的是财政承受能力论证的红线,但这并不意味着PPP支出责任低于10%就一定可以“通过论证”,只有“根据PPP项目预算支付责任,评估PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响”后,才能结合行业和领域均衡情况形成最终的结论。
    然而,在实践过程中许多地方并不按照《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金[2014]113号)第九条“根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,……,开展财政承受能力论证”,而是按照10%的红线划定限额,限额以内给出“通过论证”的结论,有悖于现有一般预算支出仅能满足基本民生支出和政府有效运转支出的现实。这种脱离财政收支实际,以用完限额为财政承受能力论证标准的做法,看似合法合规,却为项目埋下财政支付风险的隐患。
    二是高估一般公共预算增速,向支出责任限额注水。
    要分析未来每个年度PPP项目支出责任占比,就免不了对今后的财政收支状况进行预测,为此《指引》第二十七条规定“未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算,并根据实际情况进行适当调整。”
    值得注意的是,根据国家统计局的数据,2012年至2015年,地方财政一般预算支出的增长率分别为15.59%、11.71%、7.91%和16.34%,四年间,增长率算术平均值为12.89%,明显高于同期的国民总收入平均9.1%的名义增速和国内生产总值平均8.94%的名义增速,这样的增长速度是不可持续的。许多地区为了上项目,并不主动调减一般公共预算支出的预测增速,向支出责任限额注水,事实上推高了10%的“阈值”。通过4%左右的差额、增长基数和三年的建设期带来的几何效益,可越过10%的红线约束。
    三是高估使用者付费金额,变“明补”为“暗补”。
    为了能将项目挤进10%的支付限额,除了做大分母外,部分项目选择了做小分子,这中操作手法多见于付费模式为可行性缺口补助模式的项目。《指引》第十六条规定“对可行性缺口补助模式的项目”,“每年使用者付费的数额”,是“政府每年直接付费数额”的抵扣项,且每年使用者付费的数额具有一定的不确定性,为了减少政府方支付责任,自然而然就会有人想到高估每年使用者付费的数额,进而减少政府当年运营补贴支付数额。
    潜在社会资本方不认可高估的“使用者付费的数额”,项目存在流标风险怎么办?将项目的最低需求风险,甚至全部的需求风险都分配给政府方承担,使用者付费的数额低于预期时,由政府方补足。那风险承担支出责任怎么办?虽然《指引》第二十一条要求“风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算”,考虑到基础数据缺乏,风险承担支出责任本就难以计算出各方认可的公允值,人为调低预期即可。
    前述三种弱化财政承受力论证工作的行为体现在《财政承受能力论证报告》书面文本上均显得“合规操作”,即便在审查时发现了其中埋下的巨大政府支付风险,也难以有效的监管。同时,这些操作为了保证财政承受能力论证的“合法合规性”,单一项目的操作力度会适当收敛,还会给人以“小动作,影响不大”的错觉。不容忽视的是,当这些“小动作”通过许多项目叠加起来,其造成的政府财政支付风险隐患是十分巨大的,如不引起监管部门足够的重视,未来或将引起系统性风险。
    鉴于此,我们建议应立即完善PPP项目财政承受能力论证工作的制度体系,筑牢财政承受能力红线,切实防范PPP支付风险。
    一是理顺中期财政规划与PPP财政承受能力论证关系。
    在现有模式下,项目财政支出责任纳入预算统筹安排的起点为财政承受能力论证,只要项目“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施,项目的支付责任就应当纳入中期财政规划;反过来,中期财政规划对PPP项目的财政承受能力论证缺乏有效的约束。
    根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)的要求,中期财政规划由财政部门会同各部门研究编制,综合考虑规划期内的重大改革、重要政策和重大项目,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,并对年度预算编制构成较强约束作用,相对于《指引》划定的10%的红线,考虑的更加全面,对未来财政收支的预测更为严肃。据此,我们建议在实施财政承受能力论证时,以中期财政规划为依据,综合考虑财政预算收支增速,划定新增PPP项目支付责任的承受限额,再将“通过论证”的项目的政府支付责任纳入中期财政规划,并最终形成闭环。
    二是通盘考虑地方政府债务限额与财政承受能力论证。
    虽然《指引》第二十六条提出“鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区,采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时,审慎控制新建 PPP项目规模,防止因项目实施加剧财政收支矛盾。”但在实践过程中,真正能够采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务的项目少之又少,相反,在债务限额管理难以突破,违规举债后门逐渐被堵死的情况下,利用PPP模式新上项目的做法则在不断涌现,究其根源,与地方政府债务限额管理与PPP财政承受能力论证管理孤立管理有关。
我们建议对于列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区,应实施差别的PPP项目支付限额管理模式,对于采用化解存量债务的项目按10%的限额管理;而对于新建项目,则采用更严格的限额管理要求,并将后者的限额与该地区的地方政府性债务化解情况挂钩,严防该类地区的PPP支付风险引爆地方政府性债务风险事件。
    三是引入第三方评估机构,确保财政承受能力论证的独立性。
    从已落地项目来看,绝大多数PPP项目的《实施方案》、《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》乃至《项目采购文件》均由同一家咨询机构完成。在此种模式下,咨询公司只有将《财政承受能力论证报告》的结论确定为“通过论证”,才能实现自身咨询服务收益的最大化,咨询机构显然没有动力充分揭示项目所隐含的支付风险。
    建议将财政承受能力论证相关的咨询服务工作从PPP咨询服务中强制抽离出来,分别由不同的咨询机构负责。且由县级及以上的财政部门独立聘任,专门负责本级PPP项目财政承受能力论证工作,不得担任本级PPP项目的识别、准备和采购阶段的其他咨询工作(物有所值评价除外),其收费标准和支付条件不与论证结论挂钩,以保障其工作的独立性,防范其中的道德风险。
    综上,财政承受能力论证中10%的红线应该政府支付责任最后的红线,这条红线不仅不应该被虚化,而且应该综合考虑政府债务和财务收支的实际,因地制宜的在这条红线之下划定警示线,用以指导PPP项目的识别工作,加以更为完善的财政承受能力论证制度体系,才能降低财政支付风险,确保财政中长期的可持续性。